更重要的是，宪政可以让国家从民众中蜕变而来，将人民意志整合为象征政府与司法合法性的单一标志。
中国共产党在中国宪政制度中所扮演的角色可以视为中国版本的反多数难题（counter-majoritarian difficulty）。如果律师希望参与政治政策性的工作，他可以选择入党，其他非常规干涉政治政策的途径都属于越职行为，违反了法治规则。
当然强世功并不是反对维护个人权益，但是他认为自由与人权等概念在没有一个稳定高效政治秩序的前提之下都是不成立的空中楼阁。Dispositif同样也可视为一个结合不同知识—权力关系的社会整体，实现对个人的开放式完全管理，这一逻辑对于我们理解党—国体系的政治行政结构极为重要。例如二战后的德国宪法虽然没有那些涉及维护日常事务公平公正、保护个人实质性权益的具体宪法条文，但是这并没有妨碍战后德国建立一个现代民主法治社会。要想构建一个精妙并且能在全球范围被广泛接受的理论体系，除了解释中国宪政自身的结构以及合法性之外，强世功还不得不面对在中国体制下中国法律圈所涉及的问题。[7]强世功的作品在中国较为知名，如：《法制与治理——国家转型中的法律》，北京：中国政法大学出版社2003年版。
他指出那些司法立宪派学者们孤注一掷，只关注宪法保护个人权益和自由的一面，许多人也就想当然地认为如果采用了美国那样的宪法，他们的权益将获得恰当的保护。实施人民民主体制就是为了保护集体多数人的人权，维护国家的主权和实现发展与和平。[39]这一思路实际贯彻了事实与价值分立的原则，即科学专家只负责对风险客观、定量评价，属于行政决策过程中事实发现的部分。
[17]参见陈祖培、阎玉芹、舒延清：对我国全民食盐加碘后人群的碘摄入量和安全量的分析，《中国地方病防治杂志》2001年第3期。[42]参见国际组织可持续发展科学咨询调查分析委员会著：《知识与外交：联合国系统中的科学知识》，王冲等译，上海交通大学出版社2010年版，总序页3。然而，对风险评估实践的实证性考察发现，服务于政策制定的科学并不完全是科学的，在证据、知识匮乏，决策又有时间约束的情况下，政策考量、个人偏好都可能深刻地影响其科学性。但是，两者又都同时承担了食品安全国家标准审评委员会秘书处工作，承担食品安全标准拟订与技术管理，食品安全标准的咨询、答复、研究和交流。
这说明，科学界自身也对专家的作用保持怀疑。[82] 5．评估基础信息的公开。
让政策的部分权衡更加清晰，使民主机制与法律制度能够更好地规范。这种方法是典型的成本效益分析：比较全民食盐加碘的健康益处（效益）与全民食盐加碘可能的健康风险（成本）。引用了一位学者长期摄入过量的碘可使甲状腺癌的发病率增加的研究，但最终结论仍然认为无明确的科学证据表明食盐加碘或者碘摄入过量与甲状腺肿瘤的发生相关。因此，风险评估活动中具有政策含义的决策必须透明。
[33]然而，在现代风险社会，事实认定面临复杂的技术面向：哪些物质是有危害的？可能的危害有多大？答案往往处于科学前沿，上述食盐加碘危害性的争论远非个案，而是反映普遍的典型。风险评估与政策制定职能集于一身，将非常容易导致其基于政策考量而解释评估数据，影响评估的客观性、中立性。数据是风险评估的基础，其来源也多样化：公开发表的研究文献、政府部门制作收集的信息以及专门为评估而进行的研究统计，等等。正如推崇风险评估的一位美国官员也不得不承认的那样，风险评估的数据就像一个被捕的间谍只要你对他折磨的足够久，他就可以告诉你任何想知道的东西[65]。
1991年3月，国务院颁布《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》，该条例规定，国家划定碘缺乏地区的范围，[2]对这些地区实行强制使用碘盐的制度，禁止非碘盐和不合格碘盐进入缺碘地区食用盐市场，即使因治疗疾病，不宜食用碘盐的，也需持指定医疗机构出具的证明，方能到指定单位购买非碘盐。与此同时，社会对补碘过量的担忧未获平复，且有加剧的趋势，碘盐导致甲状腺病症甚至癌症的报道不时见诸报端，[28]卫生部门的官员与专家不得不多次出面澄清。
而利益分配变化的正当性并不能通过科学来证明，它带有明显的政治权衡和政策选择的维度。实践中风险评估面临各种压力，若无精细的制度设计，风险评估的科学品格将面临挑战，对《碘盐风险评估》进行考察，便可发现相关痕迹： （一）成本效益分析的政治与评估的越界 《碘盐风险评估》的核心结论是，由于我国多数地区都存在不同程度的碘缺乏，而且加碘食盐是这类地区碘的重要膳食来源，考虑到我国食盐加碘在碘缺乏病控制方面取得的突出成绩，应该认为食盐加碘的健康益处远大于可能的健康风险，并用这一结论来支持继续事实食盐加碘政策。
而且，选择何种假设、模型来判断安全与不安全的临界点，同样没有科学共识，不同方法得出的结论可能差异巨大，这又增加了新的不确定性。实际上，同行评审在一些风险评估实践发达的国家，如美国已经得到广泛运用，并被认为是提高监管科学质量的重要方法。[40]国外有学者详尽论述过这一趋势。[40]藉由评估，行政机关必须在决策前通过科学专家按照结构化的方式进行审慎分析，为监管决策寻求较为充分的事实基础，从而达到通过知识规范裁量的目的。例如，天津医科大学钱明、王栋提出，滕的研究中，选取地区高水碘很可能伴随其他化学成份或矿物质含量过高，无法排除是其他因素导致甲状腺疾病的可能。由于拥有相同背景的专业知识，同行评审能够针对评估中关键技术问题给予更为准确的评论，从而提高评估的质量。
[21]参见崔俊生、倪劲松等：食盐加碘前后甲状腺恶性肿瘤检出率及组织学类型分析，《吉林大学学报》2008年第6期。这样才能确保政策权衡更加清楚的展示于利益攸关者，从而确保最终的政策选择受到民主政治和个体健康人权等多种价值的约束。
实际上《碘盐风险评估》就无法摆脱此类怀疑，例如，报告透露出，卫生部门是在已确定继续实施全民食盐加碘政策，只是下调碘添加量并授权各省可以根据当地情况对碘添加量进行调整之后，才委托风险评估的。[47]国家食品安全风险评估委员，前注23，页9。
法律 引 言 在所有的微量元素中，碘，恐怕是最让公众纠结的一种。然而，评估结论并未平复学界争议与公众恐惧。
正是由于这些不确定性的存在，导致评估科学性的规范要求可能遭受侵蚀：一方面，政策考量可能借助这些不确定性植入评估活动，使得那些基于政策考量做出的决定被冠以科学的名义，毕竟，当决策成功地运用科学包装以后，能够获得更多的尊重。[59]标准不同固然有不同的科学理解，但同时也反应政策考量与价值偏好：如果对风险保持谨慎态度，往往倾向于采用较低水平剂量作为临界点。但对于公众更为关心的碘过量与甲状腺癌之间的关系却只是简单提及几个文献后便得出目前尚无科学证据表明食盐加碘或者碘摄入过量与甲状腺肿瘤的发生有关。该评估政策有机会随着科学认识的深入而及时得到修正。
最终的立法并未正面回应这些担心，但是，该法力图通过强调风险评估的科学性来缓解这种焦虑：《食品安全法》强调食品安全风险评估应当运用科学方法，根据食品安全风险监测信息、科学数据以及其他有关信息进行。[74]如前所属，食品安全标准的制定、监督执行是典型的政策职能，既要考虑科学因素，又要考虑标准政治、社会与经济等其他因素。
[26]参见竺王玉、刘晓光等：舟山群岛居民碘营养状况及甲状腺癌现患调查，《卫生研究》2012年第1期。毕竟，用统计关联取代因果关联正是现代科学得以发展的重要论述策略，它可以使人们无需执着于深层定律的探究，只需掌握概率证据所认可的假说，便可以做成行动的决策。
一、碘盐罗生门：致病的疑云 碘缺乏会导致甲状腺肿（俗称大脖子病），中国古书已有记载，补碘治疗亦是传统做法。以《碘盐风险评估》为例，评估报告对碘过量与一般甲状腺疾病之间的关系进行了比较充分讨论并得出肯定性的结论。
但是，评估报告同时强调相关研究也表明补碘不会增加甲状腺肿瘤的发病率，因此得出结论，目前尚无明确的科学证据表明食盐加碘或者碘摄入过量与甲状腺肿瘤的发生相关[49]。例如，方新委员提出，对专家委员会的性质、责任、义务、评估异议的救济等问题都需要更加细致的规定，林强委员、张兴凯委员等也有类似的意见。[73]根据这一规定，评估任务实际上是由这一技术机构完成的，国家食品安全风险评估委员会只是对其工作形成的文件进行再评估。可以假设，如果《食品安全法》明确区分风险评估和风险管理的任务，将维持或者取消食盐加碘的利弊分析、成本效益分析等交由行政机关在评估之后的政策选择阶段进行权衡，那么《碘盐风险评估》将更可能做到只针对碘过量会导致何种健康影响、目前食盐加碘政策导致碘过量人群规模有多大等事实问题进行分析。
[51]（英）安东尼?吉登斯、（英）克里斯多弗?皮尔森著：《现代性：吉登斯访谈录》，尹宏毅译，新华出版社2000年版，页193。例如，崔俊生、倪劲松等回顾性查阅了吉林大学中日联谊医院1961—2000年外检病理登记资料发现，全民食盐加碘后甲状腺恶性肿瘤检出率增高，甲状腺癌的组织类型发生变化：乳头状癌显著增加,滤泡状癌减少，发病年龄有增加趋势。
早在1948年，美国两名研究人员即发现，当大鼠血清中碘浓度达到一定上限时，甲状腺便不再吸收碘。 五、调适法律与科学 （一）如何对待服务于监管决策的科学 政策考量、个人偏好可能深刻地影响风险评估，这反应了科学服务于监管决策时面临的挑战：在纯粹科学领域，科学是为知识而知识的，科学家并不回答如何做，而只需回答是什么。
[31]此后，卫生部又颁布《食品安全风险评估管理规定（试行）》，专门设立食品安全风险评估技术机构，负责承担食品安全风险评估相关科学数据、技术信息、检验结果的收集、处理、分析等任务。[70]有关法律也要求，相应的专家委员会只能就专业性问题发表意见。